肖华锋、梁月秀：二战期间美国对拉美的“睦邻”公共外交——以美拉事务协调员办公室为中心的考察

  二战期间美国对拉美的“睦邻”公共外交——以美拉事务协调员办公室为中心的考察

  内容提要“睦邻”公共外交源于二战期间美国富兰克林•罗斯福政府推行的“睦邻政策”。美拉事务协调员办公室是具体贯彻政策、实行“多轨公共外交”的主要官方机构。为了“轴心国”集团在拉丁美洲的文化攻势，促进“美洲团结”，美拉事务协调员办公室积极在拉美开展文化外交和媒体外交活动，并通过“援助外交”改善拉美社会经济和医疗卫生条件，在某些特定的程度上赢得了拉美人民的好感，一度实现了“美洲团结”的睦邻目标。但需要看到，“睦邻”公共外交依然秉承了美国“门罗主义”传统，属于美国霸权战略的一部分，只是与“大棒外交”和“金元外交”相比较，“睦邻外交”更具隐蔽性且更着迷。从实施效果看，美国通过文化外交和媒体外交，瓦解了“轴心国”在拉美的文化攻势，提升了拉美人对美国的正面了解；通过援助外交，加深了拉美各国对美国的依附程度，从而取代了欧洲在拉美的支配地位。

  富兰克林•罗斯福任内推行的“睦邻政策”一直是学界研究美拉关系的重点。既有研究主要持两种论点：一是经济控制论。该派学者觉得，“睦邻政策”并不是说美国放弃对拉美的控制，只是放弃武力威胁，加强经济影响，标志着美国对拉美控制方式的改变，美国垄断组织采取经济封锁、财政压力、策划阴谋等手段，推行隐蔽的扩张政策。二是文化扩张论。持这种观点的学者从文化外交角度研究二战时期美国对拉美的人文交流、信息宣传和电影输出。也有学者觉得，“睦邻政策”打造了地区和谐与稳定的“美洲体系”，继而成为战后全球秩序的典范。总的来说，学界主流观点认为，“睦邻政策”大大改善了二战期间美国与拉美的关系。但无论是从经济外交还是文化外交的视角，都无法涵盖“睦邻外交”的全部内容，尤其缺少从公共外交的角度对“睦邻外交”开展研究，以致难以全面深入地考察其性质。

  公共外交是指由政府赞助、旨在告知或影响其他几个国家公众舆论的计划，核心内容是构建和传播正面的国家形象，主要工具是出版物、电影、文化交流、广播和电视。美国是公共外交研究的发源地。这门学问兴起于20世纪80年代，“9•11”事件后，慢慢的变成为美国国际政治学、传播学和历史学的“显学”。美国著名国际政治学者约瑟夫•奈把公共外交视为一种国家“软实力”。但对于公共外交发端的时间，学界尚无定论。尼古拉斯•卡尔认为，人类公共外交活动自古有之，美国的公共外交起源于美国革命时期。凯特琳•E. 辛德勒认为，本杰明•富兰克林是美国历史上第一位公共外交家，他对外的公共活动为公共外交成为美国的一种治国之术奠定了基础。布鲁斯•格雷高利主张，现代公共外交发端于20世纪20年代，当时广播技术的出现使得外语广播开始发展，一国政府用广播影响海外公众舆论成为现实。萨拉•E. 格拉汉姆认为，二战时期美国官方文化信息项目持续不断的发展，是美国公共外交的奠基时代。王晓德教授将文化外交等同于公共外交，认为美国公共外交肇始于1938年文化关系司的成立。为了推行“睦邻”公共外交，美国政府于1941年成立了美拉事务协调员办公室(下文简称“协调员办公室”)。本文拟以协调员办公室为研究对象，重点从文化外交、媒体外交和援助外交三个维度考察该机构对拉美开展的公共外交活动，并尝试对富兰克林•罗斯福政府的“睦邻”公共外交做出评价。

  1933年12月2日至26日，在蒙得维的亚举行的第七届泛美会议上，美国国务卿赫尔(Cordell Hull)积极斡旋，最终与拉美各国代表共同签署了《国家权利与义务公约》，以放弃干涉政策为条件，换取拉美各国接受美国提出的互惠贸易计划。“互惠精神”(mutuality and reciprocity)成为罗斯福政府“睦邻政策”的重要方针。1936年，针对纳粹德国在欧洲搅起的战争风云及其在拉美的势力渗透，罗斯福总统亲自出席布宜诺斯艾利斯“美洲国家和平特别会议”，并于12月1日与拉美各国共同签订了《美洲团结与合作原则宣言》，确定了“必须在所有非大陆冲突中奉行美洲团结的原则”。“美洲团结”正式成为美国“睦邻外交”的主要目标。

  美国最终决定放弃对拉美的武装干涉政策并积极推行“睦邻外交”，主要是基于两方面考虑。一是拉美的贸易市场和战略性资源对缓解美国经济危机并加强其国防安全具备极其重大地位。罗斯福上台前，由于美拉经济和政治关系紧张，美国对拉美的贸易输出额一度从1929年的9.117亿美元降为1932年的1.944亿美元，同期输入额几乎减少了4/5。与此同时，英法等国因为有“帝国特惠制”保护，在关税战和贸易战中比美国占优势，1932年至1933年，世界贸易出口值下降13%，而美国下降达19%。尤其是“轴心国”利用在拉美拥有大量本国移民的优势，加大了与拉美国家的经贸往来。在整个30年代，德国购买了大量的拉美商品，进口商品从以消费品为主转为以军需材料为主，对所有外汇买卖实施管制，以“封锁的货币”(blocked currency)支付费用，将拉美地区的贸易与纳粹德国捆绑在一起。到1938年，德国占拉美出口总额的10.3%，进口总额的17.1%。此外，拉美还是战略性资源的重要供给地，除了盛产棉花、蔗糖、咖啡豆、牛肉等补给物资，还有丰富的战略性物资，如石油、橡胶、硝石、铂等。在1929年“大萧条”之前，拉美的大宗商品在世界上占据着很高的市场占有率，其中玉米占70.8%，咖啡占83.7%，牛肉占72.8%，银占54%，硝石占81.2%。有学者觉得，产自墨西哥的石油和亚马逊雨林里的橡胶对纳粹德国前期的军事胜利至关重要。总之，二战的爆发使美国认识到处理好与拉美国家的关系非常必要。

  二是“轴心国”对拉美的“文化攻势”威胁到了美国的西半球战略。罗斯福始终对此保持高度警惕。1940年初，他在国情咨文里提到，敌人进攻我们半球的第一阶段，不会是正规军，而是依靠间谍和受其蒙蔽的人占领战略据点。“轴心国”之所以能在拉美拓展势力，主要是依靠数量庞大的本国移民。1870—1930年，拉美接收了1300万欧洲移民，最终有700余万人定居下来，其中，意大利和德国移民占比很高。此外，20世纪30年代，约有100万德裔移民生活在巴西南部。德裔商人因掌握着当地的信息、人脉和资源，成为德国间谍机构“阿博韦尔”(Abwehr)在海外发展情报代理人员的首选对象。这些情报代理人利用隐形墨、无线通信和微粒胶片等方式把美洲的船只动向、经济和军事情报传送回德国。德国海军部据此在大西洋尤其是北大西洋航线部署其U型潜艇。从战争爆发到1940年3月，德国潜艇在大西洋上击沉了199艘船只，总吨位计70万吨。同年最后8个月，击沉盟军和中立国船只约750艘，总吨位达310万吨。此外，纳粹的“第五纵队”在拉美煽动反对美英帝国主义的情绪，成效显著。德国在拉美的“第五纵队”主要通过购买当地报纸、与本土带有法西斯色彩的政党合作、招待或贿赂拉美官员等方式编织情报网络。美国陆军部一份题为《轴心国电台的宣传目标》的研究报告认为，“轴心国”的宣传策略在不一样的地区各有侧重：在北美的主要内容是挖苦美国军队、批评罗斯福总统、离间盟国关系等；在拉美地区的最大的目的是挑起美拉矛盾等。更令美国感到不安的是，拉美有不少国家领导人推崇墨索里尼和希特勒并接受其军事指导，阿根廷和智利等国甚至会出现了亲纳粹的右翼政权。伦纳德•杜布(Leonard W. Doob)调查发现，拉美总共有1800家公司支持德国和意大利，后来美国政府把这一些企业均列入了黑名单。其中就包含通用汽车公司及其董事会主席小阿尔弗雷德•斯隆(Alfred P. Sloan， Jr.)，因为通用欧洲最高主管曾从希特勒手中接受“金鹰勋章”，这是纳粹授予外国人的最高荣誉。甚至美国在拉美的一些公司还被托付给纳粹“第五纵队”，后者把一些敏感的经贸数据转交给敌人。

  随着二战爆发及欧洲各国相继沦陷，美国再也不能凭借着大西洋和太平洋的“天然屏障”置身事外。当德国军队穿越比利时时，罗斯福总统收到一份来自美国陆军部的备忘录，其中详细说明了“将有可能发生的复杂局势”，包括巴西或墨西哥的法西斯政变、日本在亚洲对美国的敌对行动、德国入侵西半球，并建议“西半球防御一定要有最高优先权”。而后，罗斯福与乔治•马歇尔(George C. Marshall)和哈罗德•史塔克(Harold R. Stark)将军讨论了这份备忘录，都同意“集中力量处理南美局势”。罗斯福重申“西半球概念”，敦促美洲国家团结合作，以抵御可能遭受的外部侵袭。正如他所言：“比利时正被德国用作入侵英国的基地。任何一个南美国家落入纳粹之手，都会成为德国进攻西半球任何其他共和国的跳板。”

  在此背景下，罗斯福政府在拉美开展积极主动的文化外交，以纳粹各国的宣传活动。1938年，美国国务院设立“文化关系司”，该机构是根据布宜诺斯艾利斯和平会议的精神，围绕“美洲团结”和“西半球共同防御”的主旨而成立的。美国副国务卿威尔斯(Sumner Welles)在成立大会上提出著名的文化外交“5%理论”，即政府参与(包括经费)不超过5%，剩下的95%留给民间去操作。美国国务院在提交给国会拨款委员会的报告中写到：文化交流的主要责任应该在民间机构，文化关系司扮演的角色类似结算所，要更好地为民间文化交流事业服务。所以，文化关系司并非反击轴心国宣传的合适机构。其领导人一致认为，可单独设立一个临时机构进行宣传活动，文化项目遵循传统路径自由运作。此外，美国还有十几个部门在不同程度上处理着与拉美合作的各项事宜，官僚机构间难免相互倾轧，部门手续繁琐，急需一个特殊机构来协调联邦政府各部门，以提高处理美洲事务的效率。协调员办公室首席新闻顾问邓肯•艾克曼谈道，战争已清楚地表明，没有一点一个国家能够管理美洲国家间的共同利益、领导美洲各方共同行动，只有通过所有美洲国家积极支持、合作和参与，才能解决大陆防御问题、组织大陆经济支持现代战争。因此，有必要设计一个集国际政治、经济、心理和军事合作于一体的运行机制。

  1940年6月14日，美国国务院美洲事务办公室主任纳尔逊•洛克菲勒(Nelson Rockefeller)向总统顾问霍普金斯(Harry Hopkins)递交了一份名为《半球经济政策》的报告，提出如下建议：采取紧急措施，解决剩余农矿产品问题；降低或取消关税，尽量实现自由贸易；政府与私企合作，加大对拉美的投资；积极处理外债，避免其妨碍美国的拉美经济政策。为协调上述工作，应专门设立一个代表各级政府的跨部门委员会和一个代表民间利益集团的顾问委员会，其领导人必须直接对总统负责。最后，报告建议开展一个集文化、科学或教育于一体的项目，推进西半球团结。次日，霍普金斯便把该报告呈到罗斯福总统案头。6月28日，罗斯福命其助手詹姆斯•福里斯特尔(James Forrestal)着手组建一个拉美项目。8月16日，罗斯福签署国防委员会行政命令，成立美洲共和国商业和文化关系协调办公室(Office for Coordination of Commercial and Cultural Relations between the American Republics)，任命纳尔逊为协调员，同时兼任美拉事务跨部门委员会(the Inter-departmental Committee on Inter-American Affairs)主席。成立该机构的宗旨是加强美洲团结和促进美拉合作精神。纳尔逊称，该机构的设立表明美国开始从国防的角度重新看待拉美问题。由此可见，纳尔逊作为协调员，既要协调政府、私人机构(基金会)和个人之间，还要协调政府部门之间在处理美拉事务上的关系。1941年7月31日，总统办公厅发布8840号行政命令，成立美拉事务协调员办公室，接手商业和文化关系协调办公室的全部职能。

  理查德•史密斯把协调员办公室的工作概括为两个阶段。第一阶段从成立到美国1941年12月正式参战，以经济战争为主，辅之以宣传“睦邻政策”的文化外交活动，最大的目的是反制轴心国在拉美的影响力，这一时期经济战和文化战同等激烈。第二阶段始于珍珠港事件后几周，主要以实施“援助计划”为主，致力于提高拉美人民的生活水平，这是一个“长远计划”，希望借此展示美国制度的优越性，纳粹持续不断的威胁。此举在客观上为战后美国与苏联争夺拉美民心铺设了一定的基础。故后来纳尔逊标榜自己不单单是执行罗斯福“新政”的“自由人士”，同时也是一位早期“冷战斗士”。协调员办公室针对拉美的“睦邻”公共外交活动丰富多彩，下文大致上可以分为文化外交、媒体外交和援助外交逐一论述。

  协调员善于调动民间资源，推进“美洲团结”事业。1941年，协调员办公室向传统的交流机构国际交流协会(Institute of International Exchange)注资7万美元，补贴拉美学生的奖学金和生活费。在协调员办公室的资金助力下，长期从事文化交流工作的私人基金会、专业组织和教育学习管理机关不断地拓展其在拉美的文化活动，且协调员提供的资金对基金会的捐款产生了倍增效应，其中颇引人瞩目的是卡内基国际和平基金会、洛克菲勒基金会、古根海姆基金会等。协调员办公室还与美国八百多家民间团体合作在各地成立美洲中心，如旧金山13个有志于“泛美事业”的团体成立“旧金山美洲中心”，实现资源的有效利用。美洲中心协助协调员办公室分发“泛美团结”材料、招待拉美的宾客等。此外，协调员还邀请拉美人访美，资助翻译拉美的经典作品，提供包括“罗斯福奖学金”在内的各类奖学金，加速美拉间的师生交流。这些都旨在表明美国对拉美的诚意，展现双方的文化互动性。

  协调员试图利用文化活动塑造美洲文化统一的形象，构建共同的美洲传统和价值观。纳尔逊曾言：“我们(美洲)有足够多的交汇点，这表明，无论从什么方面来看，美洲人民之间有一种联系，因此，他们(拉美)会意识到不必非得去欧洲接受文化训练，我们有足够的音乐、足够的艺术，让他们感受到美洲共和国之间就足以形成紧密的联系。”协调员的文化交流项目的目标之一就是把美洲从欧洲文明认同中解放出来，加强美洲对本土文化的尊重。然而，拉美并未全盘接受美国的文化输出。据约翰•根室的观察，秘鲁人喜欢把美国派往南美的文化和文学代表团称为“第六纵队”，“他们(秘鲁人)可接受军事和海军方面的建议，但倾向于认为我们(美国)的‘善意’行为过了头，许多南美国家的人都是这样认为的”。事实上，拉美人可接受美国的技术，但看不起“野蛮的”美国大众文化，认为“巴黎小巷里的文明比整个纽约都要多”。尽管如此，这些文化活动多少产生了一定的效果，过去期望到欧洲进修的拉美学生和学者开始把目光转向美国，且人数一直增长。从1941年开始，平均每年有2600名拉美学生进入美国的大学学习，毕业后，他们把对美国的好感带回本国，以他们所学与数十个领域建立了紧密的联系，在很大程度上培养了拉美各国的“亲美”态度，对冲了“轴心国”在拉美的影响力。

  此外，教育项目还负责编写和分发教材。协调员办公室资助爱荷华大学，为拉美编写一系列的英语分级课本。除课本外，还有一些现代的教辅材料，如影片等。协调员办公室把这种视觉教学材料分发到拉美各国，主题多样，包括“美国森林”“农场时光”“现代诊所”等。1944—1945年，大约有50万份书本、地图、手册等教辅资料发往拉美学校。颇为经典的是协调员办公室委托迪士尼制作的一系列健康宣传片，其中放映最多的是《有翼之灾》。该片形象生动地描述了蚊虫传播疾病的过程，并介绍了一些消灭幼虫和预防蚊虫叮咬的方法。一位阿根廷医生反映称，影片在提供科学信息的同时，也展示了家庭合作抗击疟疾的模式，使当地儿童第一次理解了疟疾传播的知识。

  英语教学是教育项目中的一项重要工作，主要是培训拉美中小学教师的英语教学能力。应秘鲁教育部长的要求，协调员办公室派出英语专家指导秘鲁二十多所师范院校的英语教学，并培训15000位教师到全国七千多所中小学任教。海地总统埃利•莱斯科(Elie Lescot)甚至颁布法令，把英语纳入海地的义务教育课程。1945年，协调员办公室改组时，美洲教育基金会的项目并入国务院，接着来进行下去。

  在公共外交中，媒体承担着传播国家形象的重要使命。协调员办公室一成立，即开展电影、广播和新闻出版工作，足见其对媒体外交的重视程度。在美国政府看来，现代和繁荣是该国文化的重要属性，协调员围绕着这两个特征构建和传播美国国家形象。协调员试图从一个集合的文化利益、价值和特征中塑造美国是拉美的北方“好邻居”形象，决定宣传以现代性和繁荣性为重点元素的美国生活方式，强调工业经济的发展，并勾画出中产阶级崛起的愿景。这对正在进行现代化改革的拉美国家而言颇具吸引力。同时，协调员办公室还将“美洲一家人”(Americans All)作为“睦邻外交”的口号，与“美洲团结”或“西半球团结”的精神一以贯之。

  好莱坞电影一直是美国公共外交的主要媒介。1939年，美国电影艺术与科学学会主席沃尔特•万格(Walter Wanger)在《外交事务》上以“12万个美国大使”为题阐述美国电影的海外输出盛况。二战期间，美国政府不仅在发行上而且在电影内容上，都加强了与电影公司的合作。协调员办公室把好莱坞电影视为“睦邻外交”的大使，而电影公司则把协调员办公室的项目看作扩大拉美市场的机会。

  为推广“泛美”电影，1940年末，美洲电影协会(the Motion Picture Society for the Americas)在协调员办公室的资助下成立，汇集了美国电影公司的老板、制片人、电影经销商等与电影行业相关的人员，是协调员办公室与好莱坞联系的中介。电影协会成立后，泛美题材成为美国电影的主要趋势。电影协会的成员全力以赴制作此类主题的电影，到1943年初就花费了该协会2500万美元。美国电影产业2.5万名工作人员中，有5000人在学习西班牙语，战争结束时，他们完成了近450部影片。这些携带着“睦邻”信息的影片通过商业渠道在拉美各大影院播放，观看人数从1300万人增加到了后来的2500万人，这进一步刺激了各大电影公司对制作泛美题材电影的兴趣。

  此外，协调员办公室还通过种种渠道获得美国现存的电影。这些电影被改编成16毫米影片，并加上西班牙语和葡萄牙语配音，通过拉美各大城市的协调委员会(Coordination Committee)免费向民众放送。智利的协调委员会组织军人、师生、社团等集体观看宣传美国的影片，他们甚至把投影仪和音响搬到矿场等偏远地区。协调委员会工作人员每年在拉美国家组织放映8万场电影，平均每天230场。这种视觉与听觉相结合的宣传手段颇具吸引力，工作人员在古巴的一座乡村教堂里放映电影时，周围的居民会骑马而来，有些甚至会骑上一二十英里的路程。

  在电影内容上，并非所有的16毫米影片都是宣传教育方面的，每场电影播放期间都会插入近半的娱乐内容。协调员也因此受到部分国会议员的斥责，认为他花费纳税人的钱娱乐拉美观众。实则不然，即使是娱乐影片也会携带着某种美国文化信息。受好莱坞电影的影响，“许多国家的人已经把美国作为礼仪、时尚、体育运动的生活方式的典范”。好莱坞电影给国外观众提供了关于美国的风格、俚语、音乐、房屋、汽车、精致的小玩意、厨房、衣物及机器等印象。整体而言，这些画面充满了美国文化的现代性元素。

  无线广播曾是媒体外交中最重要的媒介，因其可以跨越时空，辐射到电影和报刊无法到达的地区，更能遍及不识字的拉美受众。然而，当时美国广播在拉美地区并没什么优势。美国面向拉美的广播发射站仅有14个，而德国有104个，英国有36个。在大约200万台收音机里，拉美人能听到德国的官方播报，但他们仅能听到美国“苍白的”大杂烩节目，如广告谈话、难以理解的笑话、商业广告等。因此，协调员办公室的广播活动除了要升级面向拉美的广播设施外，还要制作美国和拉美听众都喜欢的“睦邻”节目。协调员办公室委托全美广播公司(NBC)和哥伦比亚广播公司(CBS)制作“泛美”广播节目，弱化这些节目的“官方”背景。同时，协调员还和这两家公司合作，在每个拉美国家铺设两条广播网络，通过这一些网络，来自美国的泛美节目得以在当地重播。而且，美方会派出有经验的广播技术人员，指导当地电台制作泛美广播节目，同时拉美的广播评论员、广播剧演员、广播技术员等也会被邀请到美国，学习广播运营和制作技术，以提高他们制作广播节目的水平。

  协调员认为，维持美拉间的友好交流不能仅靠政府，还需依靠民间的力量，因此，协调员办公室的每一项活动都尽量争取民间机构合作。事实上，电影在拉美的成功证明了其商业经济价值，无须协调员办公室再进行资金担保；泛美广播节目也受到了拉美听众的欢迎，二战后期顺利由私人广播公司接管。

  此外，协调员办公室的新闻出版处还通过以下方式制造有利的舆论环境。一是与当地报纸合作，免费提供大量的新闻信息源；二是鼓励美国企业刊登广告，以维持拉美报刊的广告收入，并确保这些报刊的新闻用纸；三是向拉美寄去大批杂志、海报、宣传册、漫画等。新闻出版处每周要向一千多家拉美报刊寄去新闻稿和新闻图片，涉及拉美4000万读者，成为信息项目的核心工作。杰拉德•科尔比对此评论道，纳尔逊用新闻和特写“喂饱”了拉美一千二百多家报纸，他掌控着一个制造舆论的帝国。此外，为了达到宣传效果，他邀请了近百名杰出的拉美编辑和记者参观美国的军事设施、战争工厂、文化协会等，他们在参观的过程中加深了对美国的了解，并撰写大量赞美美国的新闻报道或见闻发回各自国家。1943年，美国驻阿根廷大使发回的电报称，阿根廷的新闻用纸告急，如若不采取行动，某些报刊将会倒闭，幸存下来的也只会刊登当地新闻，这将严重损害支持我们事业的阿根廷报业。不止阿根廷，由于战时航运紧张，新闻纸利润低，拉美地区新闻用纸早已普遍短缺。协调员认为新闻纸是信息交流的重要资源，遂用总统紧急资金对美国新闻纸出口进行补贴。另外，战争导致美企减少在海外的广告支出，广告收入骤减也威胁着拉美报业的生存，协调员去信1700家与拉美有业务往来的美国公司，说服他们继续在拉美投放广告，很多公司增加了它们的广告预算，结果收效颇大。协调员办公室把拉美地区的报刊编辑成册，亲美报刊优先获得广告投放和新闻纸、摄影冲洗、墨水等关键补给。

  协调员纳尔逊非常热衷于慈善事业，其“传教式资本主义”(missionary capitalism)举措被认为“非常精明也非常及时”，尤其是当纳粹德国在拉美的影响日益扩大之时。他在拉美开展的慈善性援助活动赢得了拉美人的好感。协调员一直想寻找机会让协调员办公室参与美国国防建设，其最早构思对拉美的援助计划主要出于军事考虑，设计在拉美地区也许会出现的美军驻地和“战略据点”建设营房、医院、道路、卫生和供水系统。珍珠港事件后，美国有意向拉美关键区域派出驻军，致力于美拉共同防务。1941年12月29日，协调员通过霍普金斯把强调“健康防卫至关重要”的《美洲的准备计划》提交给罗斯福总统，“援助计划”总预算为1.5亿美元，首期拨款2500万美元。列出了健康卫生工作的目标：军事上，改善拉美战略区域的健康环境；政治上，兑现美国在里约热内卢外长会议上关于健康卫生计划的承诺；生产上，增加受疾病影响严重地区的原材料产量；道德上，用行动去展示民主带来的利益，赢得拉美人民的支持。罗斯福总统签署了该报告，并指示协调员与国务院和军方合作，在拉美执行疾病控制、公共卫生、污水处理、食品供应、道路铺设、医疗、培训等工作。

  在得到总统支持后，协调员办公室创立美拉事务协会(Institute of Inter-American Affairs)，与拉美国家签定协议，开展援助工作。美拉事务协会采取两国共建服务机制，美方派出专家技术人员，签约国提供场地、人员等，资金则由双方一同分担，如多米尼加与美方的出资比例为1∶2、巴西为5∶3、其他几个国家大多为1∶1。随着工作的开展，美方的资金和人员逐渐撤出，直至签约国政府能够独立承担。

  美拉事务协会与18个拉美国家签订了健康卫生协议。当时，疟疾在大多数拉美国家蔓延，威胁着生产战略性原材料工人、修建泛美高速公路工人以及美国驻拉美军人的身体健康，故疟疾防控成为共建服务机制的重点工作。疟疾防控主要有以下几种方式：用医疗卫生手段预防和治疗；在蚊虫滋生的地方进行消杀工作；建立净水供应和污水处理系统。二战结束时，共建服务机制在12个拉美国家建立水源供应系统(其中9个已投入到正常的使用中)，并在10个国家建立了污水处理系统(其他的还有2个国家的污水处理项目正在论证中)。医院和诊所是抗疟疾的主要场所。共建服务机制在18个拉美国家建立了许多医院、健康中心和诊所，其中的150家健康中心专注于当地主要面临的疾病。亚马逊河流域的健康中心就注重对疟疾的防控。此外，共建服务机制还设立流动诊所深入偏远地区。1943年底，他们沿着亚马逊河及其支流建立了34个流动诊所，并分发了1300万片抗疟疾药物。

  同时，援助项目还注重为当地培养相关人才。一份哥伦比亚总统签署的健康协议制定了如下方案：利用现有条件改善营养状况；控制疟疾；控制立克次体病；控制巴尔通体病；改善港口和战略区域的卫生；建立健康中心；对哥伦比亚人员进行医学、健康、卫生、护理和医院管理方面的培训。为达到人员培训效果，共建服务机制尽可能地使用当地人员，想让他们在工作中熟知流程，直至能够独立承担任务。战争结束时，仍有237位美国专家在拉美各国指导工作，被指导的有1万名当地工作人员，这中间还包括3500位技术员。同时，他们挑选并资助逾300名合适的医生、农业专员赴美进修，医生们进入哈佛大学医学院、霍普金斯大学医院、密歇根大学医学院等医疗机构接受培训。共建服务机制也会在当地开设院校，培养学员，如他们与洛克菲勒基金会合作，在巴西建立卫生院校和农业学院，为巴西培养了约350名农业专员。

  纳尔逊阐述协调员办公室对拉美国家实施“援助计划”的动机有三点：一是避免美国被批评为“单方面干涉拉美内部事务”；二是驳斥轴心国代理人指控美国的“友谊”口惠而实不至；三是通过美国军队深入拉美战略地点，与当地政要密切接触，开展情报活动，采取必要行动清除反美政治势力。副国务卿威尔斯对“援助计划”中的“情报”活动颇有微词，认为“只要公众或拉美各国政要察觉到我们的合作掩盖有情报活动，那么整个计划将会陷入严重的危险中”。副总统亨利•华莱士(Henry A. Wallace)建议纳尔逊以一种新的传教士精神对拉美实行“援助计划”。纳尔逊决定通过慈善性“援助计划”同拉美发展一种长期的关系，提高拉美人民的生活水平，扩大美拉之间的贸易。除了阿根廷和古巴外，美拉事务协会与其他拉美国家都签署了健康卫生协议。有些国家于美国政治家而言，并没有太大的安全防务价值，如巴拉圭，其地理位置并非战略要地，当地亦不生产关键物资，但巴拉圭是首个申请健康援助的拉美国家，美拉事务协会仍然与之签署健康卫生协议。克劳德•C. 埃尔伯认为，美国在里约热内卢外长会议上承诺帮助所有拉美国家改善卫生状况，拒绝任何国家的请求都不利于美洲团结，有损于美国的信誉。当然，只援助军事战略区，而不援助其他非战略性落后国家和地区，同样有悖于纳尔逊一直主张的“传教式资本主义”慈善精神。

  协调员办公室的援助项目在服务美国国防目标的同时，在某些特定的程度上促进了拉美社会经济的发展，加强了美拉间的经贸联系，提升了美国的国家形象。对于美国政府来说，改善拉美人的健康和食品境况，他们的购买力才能提高，美拉之间的经贸也会随之扩大，这对战后美国的经济稳定很重要。让拉美的工程师和医生习惯于阅读美国技术方面的书籍，悉知美国的术语和标准，他们会更倾向于购买美国的工业和医疗设施；同样，拉美人民阅读关于美国的文章，收听美国的广播，观看美国的电影，不断熟悉美国，在消费时就会更倾向于购买美国的商品。这种援助和商业的紧密联系蕴含着人道主义和资本主义的特殊结合，无形中加强了拉美对美国的依附。原助理协调员华莱士•哈里森(Wallace Harrison)在国会前提请接着来进行健康卫生项目时指出：“比起其他战时项目，援助项目是最能促进美拉友好关系的。”1946年4月，《》写道：在格兰德河以南，人们普遍赞誉它(协调员办公室)的活动，它在那里比在自己的国家更受尊敬，也许这是因为它在那里更为人所知，拉美人民亲眼看到它在提高粮食生产，改善健康、学校、交通，并增进了拉美人对美国的了解，后者显然更重要。协调员纳尔逊在拉美也成为“英雄式”的人物，他被智利授予“功绩勋章”，被巴西授予“南十字星国家勋章”，被墨西哥授予“阿兹特克鹰勋章”等。即使是协调员的批评者也肯定他推行的援助项目。美国驻墨西哥大使梅史密斯(G. S. Messersmith)向来与协调员意见不合，曾多次拒绝帮助美拉事务协会与墨西哥政府磋商启动紧急粮食计划，但在1943年年底，他在发给国务卿的电文中称：“我的态度最终转变，在某些情况下，我愿与墨西哥外交部就这一协定进行谈判，通过协调员所设想的合作计划，我们大家可以为墨西哥提供真正的帮助，提高其基本作物的亩产量，这将是对该国的一大贡献。”助理国务卿阿道夫•贝勒(Adolf Berle)在审查巴西的抗疟疾运动时称：“巴西政府正在稳步接管该项目，这在战后将成为一个‘好故事’。”

  从长远来看，这种对外援助活动把传统的外交拓展到了民间。二战后，华莱士•哈里森在总结协调员办公室的工作时说道：“西半球人民之间已经建立了一种令人印象非常深刻的合作伙伴关系，他们携手共进，这不会随着战争的结束而消失，经此，其他美洲国家的人民第一次了解了美国。我们在国际事务中面向民众的活动已发展成了一种新型的外交关系，是人民之间的外交，而非仅限于外交官。政府间可以签署条约，但如果人民不支持、不去执行政府的决议，这些条约就没有一点意义。”

  保持西半球国家团结是美国维护国家安全的重要基石。正如富兰克林•罗斯福总统所言：“117年前，门罗主义被我国政府定为护国之本……但有一种观点，一种被历史证明为正确的观点，即美国与邻国可以用和平的方式解决任何争端。事实上，在一段漫长的岁月里，西半球始终得以免遭来自欧洲和亚洲的威胁。”协调员办公室正是在战时争取拉美支持美国的背景下成立的。当时，纳粹德国正横扫欧洲，且经过多年的精心部署，已在拉美创造了有利的政治舆论环境。珍珠港事件后，除了深受美国势力影响的中美洲国家，大多数拉美国家并未立即对德宣战，违背了在美洲外长会议上的承诺。对此，协调员强调：“在现代机械化掠夺战中，本半球的国家不能指望像荷兰、挪威、希腊、罗马尼亚和保加利亚那样单独自卫……在这个意义上，美国的真正防御是半球防御。”协调员办公室在某些特定的程度上促进了“美洲团结”。正如其新闻顾问邓肯•艾克曼所言，也许把它比作电力变压器是最好的阐释，协调员办公室是一个渠道，大多数美洲合作项目都会流经这个渠道，且会加快速度。

  协调员办公室以商业竞争中的垄断方式，逐个清除轴心国的威胁。1941年末，该机构有效地消除了轴心国在拉美的无线电影响，并取得大多数拉美国家的媒体控制权。到了1943年初，除了阿根廷的几家影院外，所有德国(甚至意大利和西班牙)的电影都被淘汰出局。珍珠港事件后，仅宣传“善意”是不够的，协调员积极开展对拉美的援助，在拉美人民中营造了有利于美国的“舆论环境”，从而使拉美国家感受到美国正与他们共同应对当前的困境，彼此的利益是一致的。

  罗斯福政府的“睦邻”公共外交对于拉美国家的政策转变起到了潜移默化的作用。拉美各国纷纷与轴心国宣战，美拉形成了战时军事同盟关系，美军可以入驻拉美的战略要地，部署西半球防御体系。此外，拉美国家还成为美国战略性物资的可靠来源地，在军力和劳力上为二战做出了不可磨灭的贡献。对于协调员办公室的文化和信息宣传活动及其在公共外交实践中的地位，学者们大多持肯定态度。约瑟夫•奈在追溯公共外交的起源时，认为协调员办公室加速了美国对拉美的信息和文化输出。这种说法偏向于从文化传播的维度，考察协调员办公室的角色。纵观协调员办公室在拉美的经验，其目标符合公共外交的目标，即“影响国外公众以促进本国利益”。其手段也与公共外交的路径一致。梅利森用“新瓶装旧酒”来描述“公共外交”的出现，认为在国际关系中，面向国外公众的沟通并非新现象，形象塑造、信息宣传和其他如今被称为公共外交的活动一道，与外交活动一样古老。因此，协调员办公室的“睦邻外交”不仅是公共外交发展史上的一环，还是周边公共外交活动的一个重要范例。

  作为美国第一个海外技术援助项目，协调员办公室的美拉事务协会扮演着关键角色。杜鲁门政府国务卿艾奇逊(Dean G. Acheson)认为，美拉事务协会是杜鲁门“第四点计划”的灵感来源和可行性证明。最重要的是，美拉事务协会的“共建服务机制”是没有先例的援助外交模式，在这个双方合作的机制中，美方派出医生、护士、教师等技术人员，帮助当地解决社会问题，并培养相应的人才，直至当地能独立运行相应项目。协调员办公室解散时，美拉事务协会被保留了下来，后来的“美国和平队”和“国际开发署”无不从中得到启发。

  需要注意的是，罗斯福政府“睦邻”公共外交的政策基础是门罗宣言，其根本目的是服务于美国霸权。战略史学家克里斯托弗•莱恩提出“超地区霸权理论”(extraregional hegemony theory)，认为“门户开放”是美国追求超地区霸权的动力，它“将霸权、安全、扩张、经济主导权和意识形态等不同的织线编织成了一个完整的可谓天衣无缝的解释性织锦”。美国“修正学派”外交史学家威廉•威廉斯认为，“门罗宣言”是美国一以贯之的对外战略基调，先后衍生出“拉丁美洲的门罗宣言”和“亚洲的门罗宣言”，后者实际上就是对华“门户开放”政策。罗斯福总统为实现他心中的“世界秩序”蓝图，设计出一系列国际规则和组织。按照托尼•史密斯的观点，美国是在“把门罗宣言全球化”，实现其全球霸权的大战略。正如玛丽•安•海丝所言，美国已经准备好将其西半球霸权扩大为全球性霸权。可以说，“睦邻外交”比“大棒外交”和“金元外交”更加隐蔽，且更具吸引力，凸显了公共外交的魅力，是美国实施战后全球霸权战略的“试金石”。著名文化外交史学家宁科维奇指出：“至少在文化方面，“睦邻政策”与其说是精心制订的区域计划或对外部压力的现实回应，不如说是在全世界内适用的法律和秩序原则，以及和平追求自由经济和文化关系的范例。”事实上，从“睦邻政策”的实施效果看，美国获得的利好远超于拉美国家，经济上的援助加深了拉美各国对美国的依附程度，促使其最终取代欧洲在拉美的支配地位。返回搜狐，查看更加多